Unieważnienie przetargu zawsze rodzi szereg problemów. Dlatego też zdecydowaliśmy się opublikować niniejszy artykuł, który zawiera kilka sugestii dotyczących tego, jak uniknąć niepowodzenia w przypadku zamówień na badanie sondażowe. Mamy nadzieję, że nasze spostrzeżenia okażą się pomocne i ułatwią Zamawiającym przygotowanie przetargów, w których wybierane będą rzeczywiście najkorzystniejsze oferty.
Do naszych celów wybraliśmy spośród dziesiątków monitorowanych przez nas procedur przetargowych jedną, która stanowi pewien specyficzny przypadek niepowodzenia. Skupiliśmy się na badaniu/ewaluacji zleconej przez Uniwersytetu Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie (UKSW). Uczelnia opublikowała swoje zamówienie 14 maja br. Dotyczyło ono przeprowadzenia ewaluacji mid-term i ex-post projektów: „Matematyk – pracownik wszechstronny” oraz „Informatyk – nowe horyzonty rozwoju osobistego i zawodowego”. Jedynym kryterium oceny ofert była cena. Do przetargu stanęło 4 potencjalnych wykonawców. Po niespełna dwóch tygodniach (23 maja 2014r.) wydano decyzję: przetarg został unieważniony ponieważ żadna z przesłanych ofert „… nie zwiera opisu metod i narzędzi przeprowadzenia ewaluacji wymaganych w SIWZ, a zatem ich treść jest niezgodna z postanowieniami SIWZ”[i]. W uzasadnieniu Zamawiający powołał się na zapisy w dokumentacji przetargowej oraz na odpowiedzi na pytania oferentów[ii].
Odrzucenie pojedynczych ofert zdarza się w bardzo wielu przetargach. Odrzucenie wszystkich raczej rzadko. Dlaczego tak się stało? Czemu żaden oferent nie złożył poprawnej oferty? Naszym zdaniem problemem była konstrukcja dokumentów SIWZ oraz OPZ[iii].
Zmówienie opublikowanego przez UKSW nie zawierało jasnego zapisu dotyczącego wymogu złożenia dodatkowych dokumentów dotyczących metodologii. Nie wskazano wyraźnie na konieczność zawarcia w ofercie opisu metodologii, a jedynie stwierdzono, że „oferent określi jakimi metodami chce przeprowadzić ewaluację, z tym, że uwzględni: ankiety, wywiady (nagrania z wywiadów na CD), obserwację (raport wersja papierowa i elektroniczna), analizę dokumentów (raport wersja papierowa i elektroniczna)”[iv]. Wprawdzie we wzorze umowy pojawił się zapis zgodnie z którym „wykonawca przeprowadzi ankiety, wywiady ze studentami i studentkami na podstawie narzędzi zaproponowanych w ofercie i zaakceptowanych przez zamawiającego”[v], jednak nie sprecyzowano w jakim trybie i formie Wykonawca miał przedstawić swoją propozycję badania. Wymóg określenia metodologii pojawił się wyłącznie w pkt. 3 SIWZ “Opis przedmiotu zamówienia” i nie został powtórzony w pkt. 6 SIWZ „Wykaz oświadczeń lub dokumentów, jakie mają dostarczyć Wykonawcy w celu potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu”.
Ciekawe jest również to, że zgodnie z zapisem dokumentacji przetargowej metodologia badania nie podlegała ocenie przy wyborze najkorzystniejszej oferty, mimo iż za ten element zamówienia w całości odpowiada Wykonawca. We wzorze umowy dołączonym do SIWZ pojawił się natomiast punkt, w którym Zamawiający zastrzegł sobie prawo do akceptacji rozwiązań zaproponowanych w wybranej ofercie [vi]. W sytuacji, gdy metodologia Wykonawcy nie odpowiadałaby wymaganiom Zamawiającego, ten mógł zażądać wprowadzenia odpowiednich poprawek w ciągu trzech dni. Jeżeli nie zostałyby one uwzględnione nastąpić miało odstąpienie Zamawiającego od umowy z winy Wykonawcy. Zapis ten wcale nie rozwiązuje problemu braku kontroli nad metodologią, a jedynie bardziej go komplikuje. Należy pamiętać, że koszt przeprowadzenia badania w znacznej mierze zależy od metody zbierania i analizowania danych. Trudno więc sobie wyobrazić, że Zamawiający wybrałby ofertę o najkorzystniejszej cenie po czym zmienił zaproponowaną przez Wykonawcę metodologię. Zwiększenie próby lub zmiana sposobu przeprowadzania wywiadów może dramatycznie zwiększyć koszty całego badania. W praktyce Wykonawca byłby więc zmuszony do realizacji innego niż zaplanował badania, po tej samej cenie, co wydaje się trudne do zaakceptowania dla Wykonawców.
Podsumowując, w naszej ocenie zamówienie zostało przygotowane w sposób wadliwy. Po pierwsze nie zawierało ono wytycznych odnośnie metod przeprowadzenia ewaluacji. Po drugie metodologia nie była brana pod uwagę przy ocenie ofert. Wreszcie oferenci nie dostali informacji o tym, czy mają dostarczyć opis sposobu przeprowadzenia badania. Co więcej, Zamawiający zamierzał wykorzystać w umowie zapisy, które z jednej strony miały go uchronić przed błędami w metodologii, ale z drugiej mogły doprowadzić do istotnych zmian w ofercie Wykonawcy, a to z kolei wydaje się niezgodne z Prawem Zamówień Publicznych. Nie powinno więc dziwić, że przetarg ogłoszony przez UKSW 14. maja zakończył się odrzuceniem wszystkich ofert. Oferenci zostali w pewnym sensie zmyleni przez Zamawiającego i w związku z tym trudno oczekiwać, aby dostosowali się do zapisów SIWZ.
Prosty wniosek płynący z powyższego przykładu jest taki, że chcąc sprawnie przeprowadzić postępowanie przetargowe na badania sondażowe, lub bardziej ogólnie na ewaluację, nie powinniśmy zaniedbywać kwestii metodologii. Metoda i narzędzia z jakich ma skorzystać Wykonawca muszą być zawsze znane przed rozstrzygnięciem postępowania. Zadbać o to można na dwa sposoby. Pierwsze rozwiązanie to zobowiązanie Oferentów do przedstawienia w ofercie własnych koncepcji metodologii. Nie zwalnia to jednak Zamawiającego z obowiązku nakreślenia przynajmniej ogólnych wytycznych w tym zakresie w dokumentacji przetargowej. Co więcej, powinien on w takim przypadku dołączyć metodologię do kryteriów oceny zamówienia. Wiąże się to z pewnym dodatkowym wysiłkiem polegającym na opisaniu sposobu w jaki oceniane będą rozwiązania proponowane przez Wykonawców. Drugie rozwiązanie wymaga pracy jedynie na etapie przygotowania procedury. Zakłada ono, że metodologia zostanie bardzo dokładnie opisana przez Zamawiającego w dokumentacji przetargowej. W takim przypadku cała procedura znacząco się upraszcza ponieważ jedynym kryterium oceny ofert staje się cena.
Na koniec warto dodać, że kilka dni po odrzuceniu wszystkich ofert w pierwszym podejściu, dokładnie 28 maja, UKSW zdecydowało się ponownie otworzyć przetarg na tą samą usługę. Tym razem Zamawiający odniósł sukces ponieważ nie odrzucił żadnej ze zgłoszonych ofert i wybrał Wykonawcę ewaluacji. Co ciekawe dokumenty w drugim postępowaniu różnią się od tych z pierwszego tylko w jednym punkcie. Zmawiający usunął z SIWZ wymóg przedstawienia przez Oferentów jakiejkolwiek metodologii. Nie dziwi więc fakt, że postępowanie udało się przeprowadzić znacznie sprawniej. Trudno jednak uznać takie rozwiązanie za poprawne. Zniesienie obowiązku przedstawienia metodologii, było dalece nieoptymalnym rozwiązaniem, ponieważ nie dawało żadnej kontroli Zmawiającemu nad sposobem przeprowadzenia ewaluacji. Oferenci również znaleźli się w trudnej sytuacji ponieważ musieli zaproponować metodologię bez jakichkolwiek wytycznych. W rezultacie cała odpowiedzialność za projekt została zrzucona na Wykonawcę i to on, a nie Zleceniodawca, musi teraz zadbać o prawidłowe przeprowadzenie ewaluacji.
Wszystkim Oferentom biorącym udział w przetargu ogłoszonym przez UKSW 14 maja 2014r., dziękujemy za udzielenie wyczerpujących odpowiedzi na nasze pytania odnośnie przebiegu procedury.
[i] Zawiadomienie o odrzuceniu ofert i unieważnieniu postępowania , Nr postępowania: DZP-370-25/2014, UKSW, Warszawa, 23 maja 2014 r. http://www.dzp.uksw.edu.pl/node/109 ;14-07-2014;
[ii] Pytania nr 8 oraz nr 10 w wyjaśnieniu treści SIWZ z dnia 19 maja 2014 r.;
[iii] Ocena metodologii badania znajduje się w KOZie nr 90;
[iv] Pkt 3, Rozdział I, s. 4 SIWZ;
[v] § 1 ust. 5 wzoru umowy, Rozdział I, s. 25 SIWZ;
[vi] § 1 ust. 6 wzoru umowy, Rozdział I, s. 25 SIWZ
